Print Rapport fra Udbudsrådet d. 24/9 2009: Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt
24. September 2009
Analyse af tilbudslovens regler om annonceringspligt – resumé
24. september 2009
UDBUDSRÅDET
Resumé, konklusioner og anbefalinger
Udbudsrådet traf på sit 1. møde den 28. januar 2009 beslutning om at iværksætte en
analyse af annonceringspligten. Udbudsrådet besluttede således følgende:
”Udbudsrådet igangsætter en analyse af virkningerne af tilbudslovens annonceringspligt.
Der skal i den forbindelse ses nærmere på, om potentielle leverandører er
i stand til at finde offentlige opgaver, og om ordregiverne oplever, at kredsen af tilbudsgivere
er blevet bredere end før annonceringspligtens indførelse. Det skal desuden
vurderes, om annonceringspligten på nogle områder kan have utilsigtede konsekvenser.”
(Beslutningsreferat fra Udbudsrådets 1. møde).
Med dette udgangspunkt er der gennemført en analyse af, om tilbudslovens regler om
annonceringspligt har fremmet konkurrencen om opgaver i den offentlige sektor.
På nuværende tidspunkt har regelsættet været i kraft i ca. to år, og det er første gang,
at erfaringerne med annonceringspligten evalueres. Analysen bygger på en række
undersøgelser, herunder spørgeskemaundersøgelser til kommuner, regioner og virksomheder,
opgørelser over annonceringer fra udbudsformidlerne, interview og telefoninterview
med en række kommuner og udvalgte udbudsformidlere samt desk research
om annonceringspligten i de øvrige nordiske lande (se appendiks 1-4 for yderligere
information).
Generelt må det konstateres, at det ikke har været muligt at lave en entydig opgørelse
af annonceringer omfattet af annonceringspligten i Danmark. Det indsamlede datagrundlag
lider derfor af en række svagheder, som har betydning for styrken af analysens
konklusioner.
Analysens hovedkonklusioner præsenteres i boks 1.1. Herefter følger konklusionerne
fra de enkelte dele af analysen samt Udbudsrådets anbefalinger på baggrund heraf.
Boks 1.1: Analysens hovedkonklusioner
· Det samlede antal af annonceringer i den offentlige sektor er steget betydeligt siden
2006.
· Annonceringspligten har betydet, at knap 75 pct. af kommunerne og 60 pct. af regionerne
har indledt samarbejde med nye leverandører.
· Niveauet for annonceringer i den offentlige sektor i Danmark ligger under de øvrige
nordiske lande.
· Det vurderes, at der stadig er et uudnyttet potentiale for at annoncere flere offentlige
indkøb.
· Kommunerne og regionerne har kendskab til annonceringspligtens regler, mens erhvervslivet
kun har begrænset kendskab til annonceringspligtens eksistens.
· Der er i dag et udviklet marked for private udbudsformidlere.
· Det kan konstateres, at erhvervslivet har vanskeligt ved at finde de offentlige opgaver,
der allerede annonceres.
Omfanget af annonceringer i den offentlige sektor (kapitel 3)
Det samlede antal annonceringer, som vedrører varer og tjenesteydelser i den offentlige
sektor, er steget betydeligt fra perioden før annonceringspligtens indførelse i
midten af 2007 til 1. halvår 2009.
Analysen viser, at denne stigning dækker over, at der i perioden 2006-1. halvår 2009
skete en fordobling af kommunernes annonceringer af varer og tjenesteydelser. Udviklingen
i amternes/regionernes annonceringer i perioden har ikke været entydig,
hvilket kan hænge sammen med, at amterne blev nedlagt og regionerne dannet pr. 1.
januar 2007. Også for staten har omfanget af annonceringer fluktueret fra år til år.
Det vurderes, at der er et uudnyttet potentiale for at annoncere flere offentlige indkøb.
Niveauet for de samlede danske annonceringer ligger således under de øvrige
nordiske lande, hvortil kommer, at der er en betydelig variation i annonceringsomfanget
mellem kommuner med ca. samme indbyggertal. En del af variationen mellem
kommunernes annonceringer kan dog forklares ved, at en del kommuner benytter sig
af forskellige former for fællesindkøb.
Erfaringer med annonceringspligten (kapitel 4)
Analysen viser, at de offentlige myndigheder generelt har kendskab til annonceringspligtens
regler, herunder hvor der skal annonceres for, at reglerne om annonceringspligten
bliver overholdt. Det er således vurderingen, at det ikke er manglende viden
blandt de offentlige indkøbsansvarlige, der gør, at potentialet for annonceringer i
Danmark næppe er udnyttet fuldt ud (jf. kapitel 3).
Under en fjerdedel af virksomhederne mener, at det er blevet lettere eller meget lettere
at finde offentlige opgaver som følge af annonceringspligtens indførelse. I forlængelse
heraf viser spørgeskemaundersøgelsen, at over halvdelen af virksomhederne
ikke har kendskab til annonceringspligten.
Endvidere peger analysen på, at langt hovedparten af både kommuner og regioner
mener, at konkurrencen om kontrakter overordnet set er forbedret siden annonceringspligtens
indførelse. Dette billede kan ikke i samme udstrækning genfindes hos
virksomhederne, hvor alene en tredjedel af virksomhederne vurderer, at konkurrencen
er skærpet som følge af annonceringspligten.
Generelt kan det konstateres, at kommunerne og regionerne modtager flere tilbud
som følge af annonceringspligten. Omvendt har kun omkring en tredjedel af virksomhederne
afgivet flere tilbud.
Halvdelen af kommunerne vurderer, at annonceringspligten har medført bedre
og/eller billigere løsninger. Regionerne mener derimod, at der ikke er sket nogen ændring.
Endelig viser spørgeskemaundersøgelsen, at knap 75 pct. af kommunerne og 60 pct.
af regionerne har valgt nye leverandører som følge af annonceringspligten.
Boks 1.2: Anbefalinger der understøtter annonceringspligten
Udbudsrådet anbefaler:
· At KL, Danske Regioner og Konkurrencestyrelsen iværksætter en informationsindsats
over for henholdsvis kommunerne, regionerne og staten, der understøtter, at det
uudnyttede potentiale for annonceringspligten udnyttes fuldt ud.
· At KL, Danske Regioner og Konkurrencestyrelsen understøtter, at der decentralt
iværksættes målrettede tiltag, der understøtter udbredelsen af viden om annonceringspligten.
· At erhvervsorganisationerne iværksætter en informationsindsats over for erhvervslivet
for at informere om annonceringspligten og om markedet for offentlige indkøb.
Behov for en annonceringsplatform (kapitel 5)
Der er i tilbudsloven taget højde for, at økonomi- og erhvervsministeren kan fastsætte
regler om, at annoncering skal ske på en fælles platform, såfremt der viser sig et reelt
behov hos først og fremmest det private erhvervsliv.
Det er vurderingen, at der er et uudnyttet potentiale for at annoncere flere offentlige
indkøb. Det kan desuden konstateres, at erhvervslivet har vanskeligt ved at finde de
offentlige opgaver, der allerede annonceres. De private udbudsformidlere imødekommer
tilsyneladende kun delvist erhvervslivets behov. Der kan samtidig argumenteres
for, at information om offentlige opgaver kan opfattes som basisviden, der omkostningsfrit
bør være offentligt tilgængelig for alle interesserede virksomheder på en
platform. En central annonceringsplatform kan dermed understøtte, at flere virksomheder
bliver opmærksomme på udbuddene, og at den offentlige sektor i forlængelse
heraf vil modtage flere tilbud. Desuden vil en central platform kunne øge ordregivernes
fokus på pligten til at annoncere.
Analysen tyder på, at hvis potentialet for yderligere annoncering skal realiseres, og
der skal skabes gennemsigtighed om den offentlige sektors indkøb, er der behov for
at indføre en central annonceringsplatform. Det gælder, selvom de private udbudsformidlere
– mod betaling – kan tilbyde erhvervslivet en samlet indgang til alle annonceringer.
Det er væsentligt, at indførelsen af en fælles platform ikke fører til større administrative
byrder. Den obligatoriske indberetning til en fælles platform skal således ske
smidigt og enkelt.
En central platform kan have konsekvenser for de private udbudsformidlere i det omfang
deres forretning er baseret på indsamling af information fra forskellige medier
(hjemmesider, aviser mv.). Denne indsamling kan muligvis blive overflødig. De private
udbudsformidleres primære forretningsgrundlag er imidlertid i dag salg af avanceret
og systematisk informationsbearbejdning til private virksomheder og værktøjer
til processtyring. For at sikre, at dette ikke vil blive påvirket, er det derfor afgørende,
at en central platform får en ”rå” struktur, der alene tilbyder simple søgemuligheder.
Boks 1.3: Anbefaling vedrørende annonceringsplatform
Udbudsrådet anbefaler:
· At der for at udnytte potentialet for yderligere annoncering og for at skabe gennemsigtighed
om offentlige indkøb for erhvervslivet indføres en central annonceringsplatform.
· At KL og Danske Regioner inddrages i udformningen af en central platform med
henblik på at sikre, at indførslen af platformen ikke fører til større administrative
byrder.
· At erhvervsorganisationerne medvirker til at sikre, at platformen tilgodeser de private
leverandørers informationsbehov.
· At platformen kun tilbyder simple søgemuligheder, så det private marked for udbudsformidling
i mindst muligt omfang påvirkes negativt.
Selvejende institutioner og annonceringspligten (kapitel 6)
Det kan konstateres, at annonceringspligten ikke har virket efter hensigten, når det
gælder driftsoverenskomster med de selvejende institutioner, som især varetager opgaver
for kommunerne på socialområdet.
Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at det alene er to-tredjedele af kommunerne,
der overhovedet er bekendt med, at driftsoverenskomster skal annonceres.
Det er endvidere afdækket, at der er en række uhensigtsmæssigheder, der gør sig
gældende i forhold til annonceringspligtens anvendelse på dette område.
Kommunerne har således tilkendegivet, at det er unødigt bureaukratisk og administrativt
byrdefuldt at udarbejde udbud af driftsoverenskomster. Kommunerne anser
det samtidigt for nødvendigt at have frihed til at udvikle ydelserne i et tæt samarbejde
med de selvejende institutioner. Et samarbejde, som kommunerne ikke selv opfatter
som en del af en markedsrelation.
Et andet aspekt, der er fremhævet og nuanceret i de interview, der er gennemført med
to kommuner, er betydningen af ejerskabet til den bygning, hvorfra opgaven udføres.
Når bygningen ejes af den selvejende institution, savner konkurrenceudsættelse af
opgaven mening for kommunen, idet det kun er den selvejende institution, der har
ejendomsretten til bygningen, der reelt kan vinde opgaven. En anden aktør vil alene
kunne overtage opgaven, såfremt vedkommende kan stille tilsvarende faciliteter til
rådighed. Når kommunen ejer bygningen, og den selvejende institution har status af
lejer, gør dette problem sig ikke på samme måde gældende.
Spørgeskemaundersøgelsen har supplerende peget på, at der kun eksisterer få alternative
private leverandører på social- og sundhedsområdet.
Det skal om socialområdet særligt bemærkes, at hovedkontoen ”Sociale opgaver og
beskæftigelse” i 2007 udgjorde over halvdelen af kommunernes samlede driftsbudgetter
på 343 mia. kr. Alene inden for denne hovedkonto ville det i princippet være
muligt at konkurrenceudsætte opgaver til en skønsmæssig værdi på 108 mia. kr. (Note 1:
Disse opgaver skal kun annonceres såfremt de indkøbes eksternt, og samtidig er omfattet af annonceringspligten eller
EU's udbudsregler.)
Der er således tale om et beløbsmæssigt meget stort og ikke særligt konkurrenceudsat
marked. Der er derfor behov for en grundig undersøgelse af, hvorvidt de uhensigtsmæssigheder,
der er knyttet til anvendelsen af annonceringspligten i relation til de
selvejende institutioner, indebærer, at den skal ændres/ophæves for kommunernes
fornyelse af driftsoverenskomster med selvejende institutioner. I den forbindelse bør
de langsigtede konsekvenser for udviklingen af markedet af en eventuel undtagelse
fra tilbudslovens annonceringspligt undersøges nærmere.
Udbudsrådet konkluderer på den baggrund,
· at Konkurrencestyrelsen i lyset af den nuværende retstilstand, hvor annonceringspligten
er gældende ret, bør styrke sin vejledningsindsats over for kommunerne.
· at Konkurrencestyrelsen i sin kommende vejledende udtalelse om selvejende institutioner
så vidt muligt bør imødegå de uhensigtsmæssigheder, der er påpeget af
kommunerne, herunder give kommunerne en række praktiske redskaber til at
vurdere, hvorvidt driften af selvejende institutioner kan betragtes som kommunal
in-house produktion, der ikke skal annonceres.
· at der er behov for en grundig undersøgelse af, hvorvidt de uhensigtsmæssigheder,
der i visse tilfælde er knyttet til at anvende annonceringspligten på selvejende
institutioner, indebærer, at annonceringspligten skal ophæves for fornyelse af
driftsoverenskomster med selvejende institutioner, der selv ejer bygningen.